Finances publiques du Canada : le diagnostic est posé, le choix politique reste à faire
Je ne suis pas un admirateur de l’Institut C. D. Howe, un groupe de réflexion centriste. Il demeure néanmoins reconnu à Ottawa pour la rigueur et la qualité de ses travaux. Même sans partager son orientation, il faut reconnaître que ses chercheurs soulèvent parfois des enjeux importants qui méritent d’être pris au sérieux par les Canadiens. Dans son Commentaire no 730, Christopher Ragan se demande si le Canada dispose encore d’une marge de manœuvre budgétaire suffisante pour faire face à la prochaine crise.
Son diagnostic mérite attention. Non pas parce que le pays serait au bord de la faillite, mais parce qu’il risque de découvrir trop tard que sa capacité d’emprunt, pourtant essentielle en période de crise, a été progressivement consommée en temps normal.
1. Une dette qui réduit notre marge de manœuvre
La dette nette combinée des gouvernements fédéral et provinciaux représente environ 74 % du PIB, contre 53 % à la veille de la crise financière de 2008 et 65 % avant la pandémie. Le ratio avait atteint 99 % en 1996, au lendemain de la crise budgétaire des années 1990. La COVID-19 l’a ensuite fait bondir d’environ 20 points en une seule année.
La dette fédérale représente environ 44 % du PIB et celle des provinces, un peu moins de 30 %. À Ottawa, le service de la dette avoisine les 55 milliards de dollars par année, soit près de 10 % des dépenses fédérales et davantage que les transferts en santé aux provinces.
Ces chiffres doivent être interprétés correctement. Ragan utilise la mesure de la dette nette tirée des comptes publics. Les actifs du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec ne constituent pas une réserve librement disponible pour rembourser la dette générale des gouvernements. Changer de mesure peut modifier le portrait statistique; cela ne fait pas disparaître les obligations budgétaires.
Ragan distingue trois zones de risque :
- Sous environ 67 % du PIB : la prudence budgétaire. Le gouvernement conserve une marge pour absorber un choc majeur.
- Entre environ 67 % et 95 % : la complaisance budgétaire. Les marchés continuent de financer l’État à des conditions relativement favorables, ce qui réduit la pression politique en faveur de l’assainissement budgétaire.
- Au-delà d’environ 95 % : l’austérité forcée (la vraie). Si les prêteurs exigent une prime de risque importante, le gouvernement peut devoir augmenter les impôts ou réduire les dépenses au moment même où l’économie aurait besoin de soutien.
Ces seuils ne sont pas des lois économiques. Celui de 67 % repose sur l’hypothèse d’un choc de référence de 28 points de PIB, soit environ 40 % de plus que l’augmentation associée à la pandémie. Celui de 95 % s’inspire notamment de l’expérience canadienne de 1995, lorsque les marchés ont sanctionné la détérioration des finances publiques et qu’une consolidation majeure a suivi.
La distinction est importante : Ragan propose un cadre de prudence, et non une frontière scientifique séparant automatiquement une dette soutenable d’une dette insoutenable.
Le véritable enjeu n’est donc pas de savoir si le Canada peut encore emprunter. C’est de déterminer quelle capacité d’emprunt il doit préserver pour le jour où il n’aura pas le choix.
2. La dette est un outil de crise, pas un substitut permanent aux arbitrages budgétaires
Les grands bouleversements de l’histoire canadienne, tels que les guerres mondiales, la Grande Dépression, la crise financière de 2008 et la pandémie, ont justifié des augmentations substantielles de la dette publique. Dans ces circonstances, emprunter peut être économiquement nécessaire.
Mais cette logique ne justifie pas de financer indéfiniment des dépenses récurrentes par de nouveaux déficits.
La différence entre une dépense exceptionnelle et une obligation permanente n’est pas une subtilité comptable. Elle détermine si la dette constitue un instrument temporaire de stabilisation ou un mécanisme permettant de reporter continuellement les décisions difficiles.
L’histoire de l’après-guerre montre d’ailleurs que le ratio dette/PIB peut diminuer fortement sans remboursement nominal spectaculaire. Entre 1946 et 1958, le ratio fédéral est passé d’environ 110 % à 30 %, tandis que la dette nominale ne reculait que d’environ 15 %. La croissance économique, conjuguée à l’évolution des soldes budgétaires, a joué un rôle déterminant.
La leçon n’est pas que la croissance réglera toujours le problème. Elle facilite la stabilisation de la dette, mais il serait irréaliste de compter sur la croissance future pour éviter les arbitrages présents.
3. Des pressions structurelles qui ne disparaîtront pas avec le prochain budget
Ragan pose ensuite une question que les gouvernements ont intérêt à éluder : sommes-nous confrontés à une crise temporaire qui justifie un endettement exceptionnel ou à une transformation durable de nos obligations?
Le vieillissement de la population, les dépenses de santé, les programmes destinés aux aînés, la défense, la sécurité économique et les infrastructures commerciales exerceront des pressions durables sur les finances publiques.
Le nouvel environnement géopolitique rend certaines dépenses militaires plus urgentes. Mais l’urgence stratégique ne supprime pas la contrainte budgétaire.
Si le Canada doit consacrer davantage de ressources à sa défense, à ses infrastructures ou à la diversification de ses échanges commerciaux, il doit aussi déterminer comment financer ces engagements à long terme. Présenter chaque nouvelle priorité comme une exception ne constitue pas une stratégie budgétaire.
Ragan estime que le budget fédéral de 2025 n’intègre qu’une faible part de certaines pressions futures. Il reconnaît toutefois qu’il est difficile de distinguer immédiatement les dépenses temporaires des changements structurels. Cette réserve est légitime : la frontière n’est pas toujours évidente. Elle ne justifie cependant pas de reporter indéfiniment la discussion sur le financement.
Une dépense peut être stratégiquement nécessaire sans être budgétairement gratuite.
4. Le risque des taux d’intérêt : ne pas confondre conditions favorables et garanties
La dette devient plus difficile à stabiliser lorsque son coût réel de financement dépasse la croissance réelle de l’économie. C’est l’intuition derrière la dynamique de la dette que mobilise Ragan : plus le stock de dette est élevé, plus l’écart entre les taux d’intérêt et la croissance peut avoir des conséquences importantes.
Le rendement des obligations canadiennes à dix ans a augmenté d’environ 250 points de base depuis la fin de 2021, tandis que la hausse américaine a dépassé 400 points de base. Parallèlement, le Fonds monétaire international prévoit que la dette publique brute mondiale dépassera 100 % du PIB d’ici 2030.
Ces évolutions ne prouvent pas qu’une crise canadienne est imminente. Elles rappellent toutefois que le coût de financement du pays dépend aussi de conditions internationales que le gouvernement fédéral ne maîtrise pas.
Dans des marchés de capitaux intégrés, le Canada ne fixe pas seul le prix auquel il emprunte. L’évolution de la dette mondiale, les besoins d’investissement, les dépenses de défense et les autres pressions sur l’épargne peuvent modifier les conditions de financement.
Il serait donc imprudent de bâtir une stratégie budgétaire sur l’hypothèse que les taux resteront durablement inférieurs à la croissance et que la dette diminuera d’elle-même.
La croissance est une condition favorable. Ce n’est pas une politique de gestion de la dette.
5. Le véritable obstacle est politique
Le problème le plus difficile n’est pas de comprendre l’arithmétique budgétaire. C’est d’en tirer les conséquences.
Emprunter permet de financer des dépenses sans imposer immédiatement leur coût aux contribuables. À l’inverse, réduire un programme ou augmenter un impôt rend le coût politique visible et immédiat. Les bénéfices d’une consolidation, eux, sont diffus et souvent reportés dans le temps.
L’expérience des années 1990 illustre cette asymétrie. Après la consolidation budgétaire, le débat politique s’est rapidement déplacé vers la manière de dépenser les surplus.
Cette dynamique contribue à expliquer pourquoi les gouvernements peinent à reconstituer leur marge de manœuvre lorsque les conditions économiques sont favorables. L’absence de crise visible diminue l’incitation à prendre des décisions difficiles.
Mais une politique budgétaire responsable ne consiste pas à attendre que les marchés imposent ces décisions. Elle consiste à les prendre avant que l’urgence ne réduise les options disponibles.
6. Ce qu’il faudrait faire
Ragan défend plusieurs orientations qui méritent d’être prises au sérieux.
Premièrement, cesser de financer structurellement les dépenses permanentes par le déficit
L’endettement peut être justifié pour répondre à une crise exceptionnelle. Les dépenses récurrentes doivent toutefois disposer de sources de financement durables. Sinon, le coût est reporté sur les contribuables futurs, qui hériteront des obligations sans avoir participé aux décisions initiales.
Deuxièmement, entreprendre une véritable révision des programmes
Il ne s’agit pas de couper indistinctement dans les services publics, mais d’évaluer leur efficacité, leurs résultats, leur pertinence et leur coût. Un programme qui ne produit pas les résultats attendus doit pouvoir être réformé, réorienté ou supprimé. L’argent public n’est pas mieux utilisé simplement parce qu’il a été dépensé.
Le plan fédéral de réduction de 15 % des dépenses de fonctionnement sur trois ans doit également être évalué à l’aune de ses limites : les principaux transferts aux provinces et aux particuliers sont exemptés, ce qui restreint les économies possibles. Une réduction administrative, même souhaitable, ne remplace pas une révision des dépenses dans leur ensemble.
Troisièmement, viser des excédents primaires modestes, mais durables
L’objectif devrait être de réduire progressivement le ratio dette/PIB et de restaurer une marge de manœuvre, plutôt que de miser sur une combinaison incertaine de taux bas et de croissance élevée. Cette consolidation peut avoir un coût à court terme; c’est précisément pourquoi son rythme et sa composition doivent être réfléchis.
Quatrièmement, examiner les recettes sans ignorer les incitations économiques
Une hausse d’impôt peut accroître les revenus, mais ses effets dépendent de sa conception. Les ventes d’actifs, quant à elles, procurent des recettes ponctuelles et ne constituent pas une solution durable pour financer des dépenses récurrentes.
Enfin, publier des scénarios budgétaires crédibles
Les Canadiens devraient pouvoir mesurer la résilience des finances publiques face à une hausse des taux, à un ralentissement de la croissance ou à un nouveau choc majeur. La transparence doit porter non seulement sur les objectifs annoncés, mais aussi sur les risques, les hypothèses et les coûts des choix gouvernementaux.
Ce que je retiens
Le rapport de Christopher Ragan souligne que la capacité budgétaire est une ressource stratégique qui se dégrade lorsque l’endettement augmente sans plan de stabilisation.
Cela ne signifie pas que le Canada est au bord d’une crise de la dette. Cependant, des finances publiques saines exigent de rétablir l’équilibre lorsque l’économie se porte bien, afin de réduire la dette, de reconstituer une marge de manœuvre et de pouvoir soutenir l’économie en période de ralentissement.
La rigueur budgétaire consiste à investir dans la prospérité à long terme, sans normaliser les déficits en période de croissance. L’emprunt peut être justifié pour financer des investissements qui augmentent la productivité économique et des interventions nécessaires. Il doit toutefois s’inscrire dans une trajectoire budgétaire viable, plutôt que servir à financer des dépenses courantes sans revenus stables.
Le rapport présente une limite importante : il ne détaille ni les compressions nécessaires, ni les échéanciers, ni les cibles chiffrées. Il ne distingue pas non plus clairement les économies de dépenses des recettes additionnelles. Il se limite à un constat de principe que les élus de tous les horizons politiques devraient pouvoir reconnaître.
Ses seuils de prudence servent de repères, mais ne suffisent pas à déterminer la politique à adopter.
C’est ici que le débat politique commence, et non là qu’il se termine.
Quelles dépenses protéger? Quels programmes réformer? Quels impôts modifier? À quel rythme réduire le déficit? Quelle marge de manœuvre préserver pour affronter la prochaine crise?
Ces questions demandent des réponses claires, pas des promesses de dépenses financées par l’espoir de conditions économiques favorables.
La prudence budgétaire permet au gouvernement de conserver sa liberté d’action.
Le risque n’est pas seulement de trop emprunter aujourd’hui, mais aussi d’épuiser notre capacité d’action avant la prochaine crise.
Source
Ragan, Christopher (2026). Keeping Our Fiscal Powder Dry: Why Rising Public Debt Leaves Canada Less Prepared for the Next Crisis. Commentary no 730. Toronto : C. D. Howe Institute.
