Imposer une réforme ne garantit pas sa réussite
Un gouvernement peut-il imposer une réforme à une population qui la rejette ? Certainement. Peut-il espérer qu’elle produise les résultats attendus, résiste aux tentatives de démantèlement et survive aux alternances politiques ? C’est beaucoup moins évident.
La tentation technocratique repose sur une prémisse séduisante : lorsqu’une réforme est rationnelle, un gouvernement déterminé devrait pouvoir l’imposer malgré les résistances. Cette vision sous-estime toutefois les intérêts organisés, les contraintes institutionnelles, les limites de l’information gouvernementale et, surtout, la nécessité de construire une légitimité politique.
Je ne prétends pas qu’une réforme impopulaire soit impossible. Je soutiens plutôt qu’une réforme imposée sans appui suffisant risque de devenir politiquement coûteuse, administrativement dénaturée et institutionnellement fragile. La capacité d’adopter une loi ne garantit ni son efficacité ni sa pérennité.
C’est pourquoi le véritable travail de réforme doit commencer bien avant l’arrivée au pouvoir. Il faut d’abord comprendre les forces qui protègent le statu quo, documenter les problèmes, élaborer des solutions crédibles et convaincre suffisamment de citoyens de la nécessité du changement.
Les incitations politiques favorisent l’inaction
La théorie des choix publics part d’un constat réaliste : les acteurs politiques répondent aussi à leurs propres incitations. Elle a contribué au développement des théories contemporaines des institutions et des choix de politiques publiques (Hammond et Knott, 1999).
Cette logique crée une asymétrie fondamentale. Les coûts d’une réforme sont souvent immédiats, concentrés et visibles, tandis que ses bénéfices sont diffus, différés et incertains. L’élu qui impose des changements difficiles assume personnellement le mécontentement. Les gains éventuels, eux, pourront profiter à son successeur.
À l’inverse, l’inaction permet de reporter les coûts politiques et de préserver les clientèles existantes. Même les mécanismes de reddition de comptes ne corrigent pas nécessairement ce problème : ils peuvent privilégier la conformité aux procédures plutôt que la qualité réelle des décisions, sans qu’un acteur soit ultimement responsable des résultats obtenus (Yan et Ramesh, 2026).
Dans ces conditions, ne rien faire constitue souvent une stratégie politiquement rationnelle, même lorsque le statu quo est collectivement coûteux.
Cette réalité impose une première conclusion : il ne suffit pas de démontrer qu’une réforme est nécessaire ; il faut aussi modifier les incitations qui rendent son abandon politiquement avantageux. Sans cela, les gouvernements risquent de multiplier les annonces, de repousser les décisions difficiles et de préserver des structures dont les limites sont pourtant connues.
Les groupes organisés et les points de veto
Les perdants d’une réforme ont généralement davantage de raisons de se mobiliser que ses bénéficiaires dispersés. Mancur Olson a montré comment des intérêts organisés peuvent bloquer des changements pourtant avantageux pour la collectivité (cité dans Djankov, Glaeser et Shleifer, 2026).
L’étude de Djankov, Glaeser et Shleifer (2026), portant sur 3 590 tentatives de réformes réglementaires dans 189 pays, apporte une nuance importante : le succès dépend notamment du nombre de points de veto institutionnels et du coût de compensation des perdants. Même dans les pays riches, 95 % des réformes technologiques étudiées aboutissent, contre 80 % des réformes législatives. Les réformes du travail relèvent largement de cette seconde voie, dont les effets moyens sont modestes.
La conclusion est déterminante : la capacité institutionnelle de réformer compte parfois davantage que l’ampleur du problème à résoudre (Djankov, Glaeser et Shleifer, 2026).
Hammond et Knott (1999) expliquent également comment un statu quo peut devenir stable lorsque les acteurs disposant d’un droit de veto ne peuvent s’entendre sur une solution de remplacement. Dans un système où plusieurs institutions doivent consentir au changement, la volonté d’un seul exécutif ne suffit pas toujours.
Une réforme peut donc être économiquement justifiée et politiquement bloquée. Ignorer cette réalité ne constitue pas du courage politique : c’est négliger les mécanismes qui déterminent si une décision pourra être appliquée.
Il faut aussi comprendre que ces obstacles ne disparaissent pas simplement parce qu’un parti remporte une élection. Un mandat démocratique donne au gouvernement la légitimité nécessaire pour agir dans les limites de ses engagements et de ses responsabilités. Il ne supprime ni les contre-pouvoirs, ni les intérêts organisés, ni les contraintes administratives. Une victoire électorale ouvre une fenêtre d’action ; elle ne garantit pas que cette fenêtre restera ouverte.
L’État ne maîtrise ni toute l’information ni toute son administration
Même un gouvernement déterminé ne prend pas ses décisions dans un environnement où l’information est parfaite. Il dépend d’une administration qui collecte, interprète et transmet les données. Or, les organisations bureaucratiques ont aussi leurs priorités, leurs budgets et leurs intérêts institutionnels.
Le problème ne se limite pas à la rétention d’information. L’attention des décideurs est limitée, et la présentation des données influence les problèmes qu’ils considèrent comme prioritaires.
Dans une expérience menée auprès de 2 313 responsables locaux, van der Voet et Lerusse (2024) constatent que la probabilité d’accorder la priorité à un problème lié à l’école primaire varie d’environ 28 % à 72 %, selon la source de l’information, sa nature et le point de comparaison retenu.
Ce résultat rappelle une réalité souvent oubliée : les gouvernements n’agissent pas uniquement en fonction des problèmes existants, mais aussi de la manière dont ceux-ci leur sont présentés.
Celui qui contrôle les indicateurs peut donc contribuer à déterminer l’ordre du jour politique. Une réforme conçue sur la base d’un diagnostic incomplet risque de s’attaquer aux mauvais problèmes, de sous-estimer ses coûts ou de négliger les conséquences de sa mise en œuvre.
C’est pourquoi les réformes doivent s’appuyer sur des données comparables, des indicateurs vérifiables et une évaluation indépendante. Il faut être capable de distinguer les résultats réels des objectifs annoncés, les gains mesurables des simples impressions et les améliorations durables des changements purement administratifs.
Les think tanks, les groupes de pression et les médias ont ici un rôle important : ils peuvent produire des analyses indépendantes, confronter les discours aux faits et donner aux citoyens comme aux décideurs les moyens de comparer les politiques publiques. Cette expertise ne remplace pas la décision politique. Elle contribue à en améliorer la qualité.
Le statu quo résiste jusque dans l’application
L’adoption d’une loi ne met pas fin aux résistances. Elle les déplace parfois vers l’administration, l’interprétation réglementaire et l’application sur le terrain.
Les organisations qui bénéficient du système existant disposent de ressources, d’expertise et de relais institutionnels. Les contribuables qui financent ce système sont, eux, nombreux et dispersés. Cette asymétrie favorise la défense du statu quo.
La réforme de la gouvernance universitaire italienne, adoptée en 2010 par la loi 240, illustre ce phénomène. Sa conception a laissé aux établissements une marge d’interprétation qui a facilité le « couplage sélectif » et le contournement de certaines dispositions. Plusieurs universités ont ainsi conservé leurs structures traditionnelles malgré le changement législatif (Barbato, Capano et Turri, 2025).
Des arrangements institutionnels coûteux et rigides peuvent également créer des « pièges de rigidité » qui entravent l’action publique (Wiechman et al., 2026).
Il faut donc distinguer trois étapes : faire adopter une réforme, la faire appliquer et obtenir les résultats recherchés. Un gouvernement peut réussir la première tout en échouant aux deux autres.
Une stratégie de réforme sérieuse doit anticiper ces difficultés. Elle doit définir clairement les responsabilités, établir des objectifs mesurables, prévoir des mécanismes de suivi et rendre les gestionnaires responsables des résultats. Sinon, le changement risque de rester théorique, tandis que les pratiques et les intérêts qu’il devait transformer demeurent en place.
Le triangle de l’immobilisme
Milton et Rose Friedman ont décrit une dynamique dans laquelle les politiciens, les bureaucraties et les groupes bénéficiaires entretiennent des programmes dont les avantages sont concentrés, alors que les coûts sont répartis entre les contribuables (Friedman et Friedman, 1984).
Ce triangle explique pourquoi certains programmes persistent malgré leurs résultats décevants. Chaque acteur organisé a intérêt à les défendre, tandis que le coût individuel de la mobilisation contre eux paraît trop élevé.
Dans cette perspective, une crise peut modifier les incitations. Friedman soutenait que les changements importants surviennent souvent lorsque les circonstances rendent possibles des idées qui existaient déjà (Friedman, 2002).
Cela ne signifie pas qu’il faille souhaiter une crise ni attendre passivement qu’elle survienne. Cela signifie qu’une réforme a davantage de chances de réussir lorsque le coût du statu quo devient suffisamment visible pour que son maintien ne soit plus la solution politiquement la moins risquée.
Mais attendre la crise pour commencer à réfléchir serait une erreur stratégique. Lorsque l’urgence survient, les décideurs disposent de peu de temps, les arbitrages sont plus difficiles et les solutions sont souvent choisies sous pression. Les idées, les propositions et les compétences nécessaires doivent donc exister avant que la crise ne rende le changement incontournable.
Une crise peut ouvrir une fenêtre de réforme ; elle ne remplace jamais le travail intellectuel et politique nécessaire pour savoir quoi en faire.
Construire l’appui avant de réformer
Si une réforme est nécessaire, sa préparation doit commencer bien avant le dépôt d’un projet de loi à l’Assemblée nationale ou au Parlement. Le gouvernement doit expliquer le problème, documenter les coûts de l’inaction, comparer les solutions et reconnaître les compromis nécessaires.
Cette préparation ne consiste pas à fabriquer artificiellement un consensus. Elle vise à permettre aux citoyens de comprendre les enjeux, de juger les propositions et de mesurer les conséquences des différentes options. L’objectif n’est pas que tout le monde approuve chaque mesure, mais que le changement repose sur des arguments suffisamment solides pour résister à la contestation.
L’expérience du Ceará, au Brésil, est instructive. Un diagnostic public révélant que 39 % des élèves de deuxième année ne maîtrisaient pas la lecture et l’écriture selon les normes retenues a contribué à soutenir près de vingt ans de réformes. Le processus a laissé une place à l’examen public par les enseignants, les syndicats, les ONG et les universités (Yan et Ramesh, 2026).
La leçon n’est pas que toutes les parties doivent être d’accord. Elle est qu’un diagnostic crédible, des objectifs compréhensibles et une démarche ouverte peuvent favoriser la continuité politique nécessaire à une réforme de longue haleine.
Il faut ensuite une stratégie de communication cohérente. Les enjeux doivent être traduits en problèmes concrets : coût de la vie, fiscalité, productivité, qualité des services publics et capacité de l’État à remplir ses missions. Une réforme ne peut pas reposer uniquement sur des arguments techniques compréhensibles par une minorité de spécialistes. Elle doit aussi expliquer ce qui ne fonctionne pas, ce qu’il faut changer, pourquoi cette solution est préférable et comment ses résultats seront évalués.
Les médias diffusent les constats ; les groupes de pression peuvent transformer les préoccupations en mobilisation ; les partis traduisent les propositions en engagements ; les associations locales permettent de confronter les idées aux réalités du terrain.
Cette dynamique contribue à déplacer la fenêtre d’Overton, c’est-à-dire l’éventail des propositions considérées comme politiquement acceptables. Elle ne garantit pas l’adhésion, mais elle permet de rendre une réforme intelligible, défendable et publiquement discutable avant qu’elle ne devienne une décision imposée.
L’appui populaire ne remplace pas les institutions. Il peut toutefois modifier les rapports de force, réduire certains coûts politiques et inciter les acteurs disposant d’un droit de veto à reconsidérer leurs positions (Hammond et Knott, 1999).
La Lituanie : gagner le vote, perdre la bataille politique
La réforme du travail en Lituanie (2014-2016) montre les dangers d’une approche axée sur la législation plutôt que sur l’acceptation sociale.
Le gouvernement de Butkevičius a confié la rédaction du projet à une commission d’experts financés par l’Union européenne, sans représentants des travailleurs. Il l’a ensuite lié à 40 autres projets de loi populaires et l’a soumis au Parlement avant la fin de la concertation tripartite (Juska, 2024).
Pourtant, cette concertation avait permis de parvenir à un accord sur 80 % du code. Les propositions ont ensuite été noyées sous quelque 600 amendements.
Le gouvernement a obtenu les votes nécessaires pour adopter le code, malgré un traitement médiatique favorable à la réforme dans un rapport de deux contre un. Cependant, en juillet 2016, 51 % des répondants avaient une opinion négative du code, contre seulement 1,4 % qui en avaient une opinion positive.
Les conséquences politiques ont été importantes. Le parti du premier ministre a perdu les élections de 2016, puis s’est divisé. Les gouvernements suivants ont fait campagne pour défaire la réforme. De plus, les nouvelles formes d’emploi flexibles sont demeurées marginales.
Il faut éviter de réduire toute cette trajectoire à une seule cause électorale. Le cas lituanien montre néanmoins qu’une victoire parlementaire peut coexister avec une faible légitimité populaire, une application limitée et une pérennité incertaine.
On peut franchir les points de veto sans convaincre la population. On ne peut toutefois pas présumer que cette victoire institutionnelle suffira à rendre la réforme durable.
La portée de cet exemple dépasse la politique du travail. Il rappelle que les gouvernements qui considèrent la concertation, la communication et l’adhésion publique comme de simples formalités peuvent remporter une bataille législative tout en compromettant l’avenir de leur propre réforme.
Gagner la bataille des idées pour transformer durablement le Québec
Je demeure sceptique devant l’idée qu’un gouvernement devrait simplement imposer les réformes nécessaires et laisser la population s’y adapter. Cette approche confond l’autorité légale avec la capacité réelle de transformer les institutions.
Une réforme importante exige un diagnostic crédible, des objectifs mesurables, une conception institutionnelle cohérente, une administration capable de l’appliquer et une stratégie politique qui tient compte des intérêts en présence. Elle exige aussi que les citoyens puissent comprendre pourquoi le changement est nécessaire, quels coûts il entraîne et quels résultats ils sont en droit d’attendre.
L’appui populaire n’est pas un chèque en blanc. Il ne doit pas devenir un prétexte pour abandonner les réformes difficiles dès qu’elles suscitent de l’opposition. Mais le mécontentement ne peut pas non plus être traité systématiquement comme un obstacle irrationnel à contourner. Il peut révéler une mauvaise conception, une communication déficiente, une répartition inéquitable des coûts ou un problème réel de confiance.
La responsabilité d’un gouvernement consiste précisément à distinguer ces situations, à corriger ce qui doit l’être et à défendre ce qui est nécessaire.
C’est précisément pour toutes ces raisons que nous devons d’abord gagner la bataille des idées sur chaque enjeu et poursuivre, avec constance, le travail déjà entamé. Les réformes durables ne commencent pas au moment où un gouvernement dépose un projet de loi. Elles commencent lorsque des idées encore marginales deviennent progressivement crédibles, compréhensibles et défendables dans l’espace public.
Il faut continuer à documenter les défaillances du statu quo, à proposer des solutions concrètes et à confronter les discours aux faits. Il faut soutenir le travail des think tanks, renforcer leur capacité de recherche, alimenter le débat médiatique, mobiliser les groupes de pression et consolider les associations politiques locales. Il faut aussi former une relève capable de porter ces idées dans les institutions et de les défendre dans la durée.
Cette stratégie ne doit pas être improvisée. Elle doit s’inscrire dans un travail de fond qui relie la production d’expertise, la diffusion des idées, la mobilisation citoyenne et l’action politique. Chaque étude, intervention médiatique, publication et initiative locale peut contribuer à rendre les réformes plus intelligibles et à élargir l’espace des solutions politiquement envisageables.
Les victoires électorales peuvent ouvrir des portes, mais elles ne remplacent pas le travail. Un parti peut conquérir le pouvoir sans préparer les conditions nécessaires à la réalisation de son programme. Un travail soutenu sur les idées peut continuer à produire des effets au-delà d’une défaite électorale ou d’un changement de chef.
Notre objectif ne doit pas seulement être de réformer en conquérant le pouvoir. Il doit être de transformer les mentalités pour que les réformes soient possibles, légitimes et durables.
Le vrai courage politique consiste à préparer les esprits, à bâtir les conditions de réussite d’un changement et à créer un environnement stable pour que les réformes survivent aux alternances politiques. C’est ainsi que nous dépasserons les cycles électoraux et construirons les bases d’un changement de cap qui perdura dans le temps.
Sources
Barbato, Giovanni, Giliberto Capano et Matteo Turri. 2025. « Policy Design and Institutional Resistance to Reform: The Case of Institutional Governance Reform in Italian Universities ». Higher Education Policy.
Djankov, Simeon, Edward L. Glaeser et Andrei Shleifer. 2026. How Reform Happens. NBER Working Paper no 35119. Cambridge, MA : National Bureau of Economic Research.
Friedman, Milton. 2002. Capitalism and Freedom. Édition du 40e anniversaire. Chicago : University of Chicago Press.
Friedman, Milton, et Rose Friedman. 1984. The Tyranny of the Status Quo. San Diego : Harcourt Brace Jovanovich.
Hammond, Thomas H., et Jack H. Knott. 1999. « Political Institutions, Public Management, and Policy Choice ». Journal of Public Administration Research and Theory, 9 (1) : 33–85.
Juska, Arunas. 2024. « Disembedded Politics: Discourses on Neoliberal Labor Law Reforms in Lithuania (2014–2016) ». Journal of Industrial Relations, 66 (3) : 434–457.
van der Voet, Joris, et Amandine Lerusse. 2024. « Performance Information and Issue Prioritization by Political and Managerial Decision-Makers: A Discrete Choice Experiment ». Journal of Public Administration Research and Theory, 34 (4) : 582–597.
Wiechman, Adam, Aaron Deslatte, Elizabeth A. Koebele, Margaret Garcia et John M. Anderies. 2026. « Organizational Strategies for System Robustness: How Managers Navigate the Institutional Architecture of Complex Systems ». Journal of Public Administration Research and Theory, 36 (4) : 464–481.
Yan, Yifei, et M. Ramesh. 2026. « Accountability for Policy Decisions: Addressing Gaps in Theory and Practice ». Policy Sciences, 59 : 3–21.
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