De la bonne intention au mécanisme : un véritable régime de réglementation à base zéro pour le Québec
Mon texte de dimanche posait un diagnostic exigeant : le fardeau de la preuve ne devrait pas reposer uniquement sur celui qui propose d’abolir une règle. Il devrait aussi incomber à celui qui veut la maintenir.
Cette idée prolonge directement la logique de Pierre Trudel sur la sédimentation réglementaire. Si une règle doit continuellement justifier son existence, un principe abstrait ne suffit pas. Il faut un mécanisme, des critères, un calendrier et une institution capable de maintenir la pression au-delà d’un seul gouvernement.
L’expérience de l’Idaho montre que c’est possible. Documentée par Alex Adams pour le Manhattan Institute, la démarche adoptée par cet État depuis 2020 sous le nom de « réglementation à base zéro » fournit un modèle opérationnel. Les travaux de la politologue Mikayla Novak apportent un complément essentiel : une telle réforme ne peut pas être laissée aux seuls ministères qui produisent et administrent les règlements. Autrement, on demande à l’appareil réglementaire de réduire lui-même son propre périmètre.
Ces deux perspectives permettent d’esquisser une véritable feuille de route québécoise de déréglementation.
Arrêter l’accumulation avant de réduire le stock
La première erreur serait de vouloir nettoyer le passé tout en continuant d’accumuler de nouvelles règles.
Un gouvernement qui entre en fonction hérite de dizaines de projets réglementaires déjà en préparation. L’Idaho a choisi une solution simple : imposer un moratoire par décret, avec des exceptions limitées pour les nouvelles obligations légales, les décisions judiciaires et certaines menaces démontrées à la santé publique.
Le signal est important : la présomption cesse d’être favorable à l’ajout de règles. Une telle mesure permet aussi d’éviter de transformer la réforme en débat idéologique. Il ne s’agit pas de déterminer quelles règles sont « de droite » ou « de gauche », mais de suspendre temporairement l’accumulation et d’exiger une justification avant toute nouvelle contrainte.
Faire expirer les règles qui ne sont pas défendues
La deuxième étape consiste à s’attaquer au stock existant.
L’Idaho a utilisé une date de péremption commune pour l’ensemble du corpus réglementaire. Les ministères doivent activement reconduire les règles qu’ils considèrent comme nécessaires. À défaut, celles-ci expirent.
C’est le principe même de la réglementation à base zéro : une règle ne survit pas simplement parce qu’elle existe déjà. Selon Adams, cette opération a permis d’éliminer environ 1 800 pages de règlements en moins d’un an, soit près de 20 % du corpus. Une grande partie correspondait à des dispositions oubliées ou qui n’étaient plus appliquées.
Le bénéfice économique immédiat était limité, mais l’effet institutionnel était beaucoup plus important : les ministères ont constaté que l’exercice pouvait éliminer des règles sans provoquer l’effondrement du système. La réforme devenait donc crédible.
Créer un budget réglementaire
Il faut ensuite mesurer ce que l’État accumule, mais surtout ce que chaque règle est censée accomplir. Le Québec pourrait établir une base de référence à partir du nombre de mots réglementaires ou, plus simplement, du nombre de formulations contraignantes comme « doit », « est tenu de » ou « il est interdit ».
Cette mesure ne prétendrait évidemment pas quantifier à elle seule le fardeau économique réel. Elle servirait plutôt à établir une unité de mesure commune permettant de suivre l’évolution du corpus et d’identifier les ministères ou les secteurs où l’accumulation est la plus importante.
Mais le décompte ne doit jamais devenir une fin en soi. Chaque règle devrait être ramenée à son objectif initial et à sa portée réelle. Quel problème cherche-t-elle à régler? Quel comportement veut-elle modifier? Quel niveau de risque cherche-t-elle à réduire? Quel résultat mesurable était attendu? Et surtout, ce résultat est-il toujours pertinent aujourd’hui?
Une règle qui continue d’exister alors que le problème initial a disparu, que le risque a changé ou que son objectif pourrait être atteint par un moyen moins contraignant ne devrait pas bénéficier d’une présomption de permanence. La réglementation doit être évaluée en fonction de sa finalité, et non simplement de son ancienneté ou de l’intention qui l’a motivée.
L’objectif est donc double : mesurer le stock et vérifier constamment sa raison d’être. Le gouvernement devrait connaître non seulement la quantité de réglementation qu’il accumule, mais aussi ce qu’elle cherche concrètement à produire et à quel coût.
Chaque ministère devrait pouvoir justifier ses nouvelles exigences, démontrer leur lien avec un objectif public précis et arbitrer entre les règles réellement nécessaires et celles qui ne font qu’ajouter une couche de conformité. Autrement dit, on transforme la réglementation en un stock à gérer et en instruments à évaluer, plutôt qu’en patrimoine administratif intouchable.
Exiger une véritable analyse coûts-bénéfices
Vient ensuite le cœur du processus.
Pour chaque règle maintenue ou proposée, quatre questions devraient être obligatoires :
- Quel risque cherche-t-elle à réduire?
- Quels résultats produit-elle réellement?
- Quel est son coût de conformité?
- Existe-t-il un moyen moins coûteux d’obtenir le même résultat?
L’Idaho ajoute un mécanisme particulièrement puissant : la comparaison interjuridictionnelle. Une règle doit être comparée aux exigences des États voisins ainsi qu’à celles des juridictions les moins réglementées. Lorsqu’une exigence est sensiblement plus lourde que les points de comparaison, c’est au gouvernement de justifier l’écart.
Transposé au Québec, le principe est évident : avant de maintenir une exigence plus contraignante que celle de l’Ontario ou d’autres provinces comparables, le ministère devrait devoir expliquer, données à l’appui, pourquoi cette différence est nécessaire.
L’entreprise n’aurait plus à démontrer pourquoi elle mérite d’être libérée d’une contrainte. Le gouvernement devrait démontrer pourquoi il est nécessaire de la lui imposer.
C’est là que le fardeau de la preuve change réellement de camp.
Retirer l’arbitrage réglementaire du ministère qui produit la règle
Aucun de ces mécanismes ne peut fonctionner si chaque ministère demeure juge de sa propre réglementation. Le ministère qui produit une règle, en administre l’application et en défend la nécessité possède naturellement un intérêt à préserver son champ d’intervention. Il ne s’agit pas de remettre en cause la compétence des fonctionnaires, mais de reconnaître un problème d’incitatifs.
Le Conseil du trésor doit donc occuper une place centrale dans la révision réglementaire. Il dispose déjà d’une fonction transversale qui lui permet d’imposer des exigences communes à l’ensemble de l’appareil gouvernemental. Cette capacité devrait être renforcée afin d’encadrer le budget réglementaire, les analyses d’impact, les coûts de conformité et la révision du stock existant.
Chaque ministère conserverait son expertise sectorielle, mais devrait justifier ses nouvelles exigences devant une instance centrale. Le modèle est simple : l’expertise demeure dans les ministères, mais l’arbitrage ne leur appartient pas entièrement.
Et puisque cet exercice touche ultimement à la reddition de comptes de l’État, il pourrait également être utile qu’une instance indépendante du gouvernement puisse s’y intéresser.
Réexaminer les règles en priorité
Il serait évidemment irréaliste de réviser simultanément plusieurs milliers de dispositions. Il faut donc établir des critères de priorité.
Quatre indicateurs ressortent particulièrement :
- l’âge de la disposition et l’absence de mise à jour depuis cinq ans ou plus;
- le nombre et la nature des plaintes reçues des entreprises et des citoyens;
- l’écart entre le coût de conformité documenté et le risque réellement démontré;
- le dédoublement avec une norme fédérale ou une exigence d’une autre province.
On pourrait ainsi concentrer les ressources là où le rendement potentiel est le plus élevé : les règles anciennes, coûteuses, peu utilisées, redondantes ou dont l’efficacité n’a jamais été démontrée.
Confier cette responsabilité à un directeur parlementaire du budget
La réforme ne devrait surtout pas créer une nouvelle bureaucratie chargée de surveiller la bureaucratie.
Le Québec pourrait plutôt intégrer cette fonction au mandat d’un éventuel directeur parlementaire du budget du Québec. Son mandat devrait être suffisamment large pour ne pas se limiter aux finances publiques. On pourrait également lui confier la responsabilité d’évaluer le coût réglementaire des mesures gouvernementales, de vérifier les analyses d’impact produites par les ministères et d’effectuer périodiquement une révision du stock réglementaire.
Son rôle serait celui d’une instance indépendante de vérification, capable de mettre à l’épreuve les justifications avancées par le pouvoir exécutif et d’en rendre compte directement à l’Assemblée nationale.
Le DPB pourrait notamment :
- établir une base de référence du fardeau réglementaire;
- publier un inventaire périodique du stock réglementaire;
- évaluer le coût de conformité des principales nouvelles mesures;
- comparer les exigences québécoises avec celles des autres provinces;
- identifier les règles désuètes, redondantes ou disproportionnées;
- examiner les analyses coûts-bénéfices produites par les ministères;
- demander aux ministères de justifier publiquement le maintien de certaines règles;
- produire des rapports indépendants directement à l’Assemblée nationale.
Cette dernière caractéristique est essentielle. Le bureau ne devrait pas relever du gouvernement, mais de l’Assemblée nationale, et son titulaire devrait être nommé à la majorité des deux tiers des voix.
Le gouvernement conserverait évidemment la responsabilité de réglementer. Le Conseil du trésor conserverait son rôle central dans l’administration et l’encadrement du processus. Le DPB, lui, apporterait un regard indépendant sur les coûts, les résultats et les justifications avancées.
Cela créerait une séparation institutionnelle claire entre celui qui impose la contrainte, celui qui encadre sa gestion et celui qui en vérifie la justification. Il ne s’agirait donc pas d’un « ministère de la déréglementation », mais plutôt d’un mécanisme permanent de reddition de comptes, intégré à l’architecture parlementaire existante.
Une règle doit mériter sa survie
Le principe est simple : une règle doit mériter sa survie.
La déréglementation sérieuse ne consiste pas simplement à abolir des règles. Elle consiste à évaluer régulièrement leur efficacité et leur coût. Le Québec n’a pas besoin de choisir entre le laisser-faire et l’hyperréglementation. Il peut adopter une discipline de gestion : arrêter l’accumulation, réexaminer le stock existant, mesurer les coûts, comparer les pratiques, faire expirer les règles inutiles et soumettre les nouvelles contraintes à un examen indépendant.
Pour provoquer un véritable changement de culture, il faut inverser la logique actuelle. Aujourd’hui, une règle entre dans le corpus et y reste jusqu’à ce qu’on la remette en question. Dans un régime de réglementation à base zéro, c’est son maintien qui doit être justifié.
C’est un État qui accepte enfin de rendre des comptes sur les contraintes qu’il impose.
Sources
Adams, Alex J. « Zero-Based Regulation: A Step-by-Step Guide for States », Manhattan Institute, 18 juillet 2024.
https://manhattan.institute/article/zero-based-regulation-a-step-by-step-guide-for-states
Novak, Mikayla. « Restraining the Administrative State: A Lavoiean Approach », Mercatus Center, juin 2025, p. 30-42.
https://www.mercatus.org/hayekprogram/research/journal-articles/restraining-administrative-state-lavoiean-approach
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