Le contrat des brise-glaces Davie soulève une question plus vaste que celle de la simple construction navale. Certaines dépenses publiques sont difficiles à balayer du revers de la main en criant simplement au gaspillage. Défendre le territoire, assurer la souveraineté d’un pays et maintenir ouvertes des voies maritimes stratégiques en font partie. C’est précisément ce qui rend l’annonce faite lundi par Mark Carney à Lévis intéressante : Ottawa vient d’accorder au Chantier Davie un contrat de 11,3 milliards de dollars pour construire six nouveaux brise-glaces destinés à la Garde côtière canadienne. La construction commencera en 2027, le premier navire doit être prêt cinq ans plus tard et l’ensemble de la flotte devrait être en service d’ici 2038.
À première vue, difficile de contester le besoin. Mais Ottawa ne s’est pas contenté de nous expliquer pourquoi le Canada avait besoin de brise-glaces. Il nous a aussi expliqué combien d’emplois ils allaient créer, combien ils ajouteraient au PIB et pourquoi ils devaient être construits avec de l’acier canadien. Et c’est là que les eaux deviennent un peu plus troubles.
Oui, le Canada a besoin de brise-glaces
Commençons par ce qui devrait faire consensus. Le Canada possède le plus long littoral du monde et une immense façade arctique. Une souveraineté inscrite sur une carte n’a pas énormément de valeur si l’État qui la revendique est incapable d’y maintenir une présence réelle. Les nouveaux navires remplaceront des brise-glaces lourds et moyens vieillissants et serviront à dégager les routes maritimes du Saint-Laurent et de l’Atlantique l’hiver, à mener des missions dans l’Arctique l’été, à soutenir la recherche et le sauvetage, les interventions environnementales et le ravitaillement des communautés nordiques.
Ce ne sont d’ailleurs pas des fonctions théoriques. Cet été seulement, neuf brise-glaces de la Garde côtière ont été déployés dans l’Arctique. Ces bâtiments escortent des navires commerciaux, ravitaillent le Nord et participent à l’affirmation concrète de la souveraineté canadienne. Ajoutons à cela l’intérêt croissant de la Russie, de la Chine et des États-Unis pour l’Arctique, et l’idée de posséder une flotte moderne devient encore plus difficile à rejeter. Un État qui revendique l’Arctique doit être capable d’y aller. Jusque-là, rien de particulièrement mercantiliste.
Puis arrivent les « retombées »
Le dossier des brise-glaces Davie montre bien à quel point une dépense régalienne peut rapidement devenir un instrument de politique industrielle. Dans son annonce officielle, Ottawa insiste sur les près de 5 000 emplois qui seraient créés pendant la construction ainsi que sur une contribution estimée à 650 millions de dollars par année au PIB canadien. À cela s’ajoute la politique fédérale « Achetez canadien » : les navires devront notamment utiliser de l’acier et d’autres matériaux produits au Canada, avec une préférence assumée pour les fournisseurs et les chaînes d’approvisionnement du pays.
C’est politiquement irrésistible. Onze milliards pour protéger l’Arctique, créer des milliers d’emplois, faire travailler des Québécois, acheter de l’acier canadien et stimuler notre PIB? On dirait presque que ces navires vont se payer eux-mêmes. Évidemment, ils ne se paieront pas eux-mêmes. Les 11,3 milliards ne tombent pas du ciel : ils proviennent des contribuables, de l’endettement ou de ressources que le gouvernement aurait pu consacrer ailleurs. Les travailleurs embauchés chez Davie ne seraient pas nécessairement restés assis chez eux sans contrat fédéral, pas plus que l’acier utilisé pour les navires n’aurait été condamné à rouiller dans un entrepôt.
C’est le vieux problème de ce qu’on voit et de ce qu’on ne voit pas. On voit très bien les emplois créés à Lévis : ils sont concentrés, photographiables et politiquement attribuables. Ce que l’on voit beaucoup moins facilement, c’est le coût d’opportunité des milliards mobilisés pour les obtenir.
La sécurité n’est pas une politique d’emploi
Cela ne signifie pas que le contrat est mauvais. C’est même précisément là qu’il faut éviter le réflexe inverse consistant à considérer toute dépense publique comme économiquement absurde. La défense et la souveraineté nationale ne sont pas des entreprises commerciales censées générer un rendement financier. Personne ne demande à une frégate de produire un bénéfice annuel.
La bonne question est donc simple : avons-nous besoin de ces six brise-glaces pour remplir les fonctions essentielles de l’État canadien? Si la réponse est oui, achetons les brise-glaces. Mais achetons-les parce que nous avons besoin de brise-glaces, pas parce qu’un ministre peut annoncer qu’ils « créent » 5 000 emplois.
La distinction est fondamentale. Dès qu’un contrat nécessaire à la sécurité nationale devient également un outil destiné à favoriser certaines industries, imposer certaines provenances de matériaux et maximiser certaines « retombées », plusieurs objectifs commencent à se superposer. Or, plus on impose d’objectifs politiques à un marché public, moins son prix final reflète simplement le coût du bien dont l’État avait besoin.
La politique « Achetez canadien » peut avoir une justification stratégique lorsqu’il s’agit de préserver une capacité industrielle dont le Canada pourrait avoir besoin en période de crise. Construire des navires complexes est précisément un domaine où cette question mérite d’être posée sérieusement. Mais « stratégique » ne doit pas devenir le nouveau mot magique permettant de soustraire chaque politique industrielle à l’analyse économique.
Le test devrait être la souveraineté
Il y a néanmoins un élément encourageant : selon Davie, le contrat de 11,3 milliards est à prix ferme. Dans un secteur où les dépassements de coûts peuvent rapidement devenir une tradition nationale, le transfert d’une partie du risque au constructeur mérite d’être souligné.
Reste maintenant à juger cette dépense selon le bon critère. Dans quinze ans, la réussite de ce programme ne devrait pas être mesurée au nombre de communiqués annonçant des emplois, aux millions ajoutés statistiquement au PIB ou à la quantité d’acier canadien consommée. Elle devrait être mesurée à quelque chose de beaucoup plus banal : avons-nous reçu six bons navires, au prix convenu, dans des délais raisonnables, capables d’accomplir les missions pour lesquelles nous les avons achetés?
Parce que le Canada peut parfaitement avoir besoin de brise-glaces sans avoir besoin d’une nouvelle religion économique autour de leur construction. La souveraineté justifie parfois de dépenser. Elle ne dispense jamais de compter.
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