Il y a des politiques publiques qu’on finit par défendre tellement longtemps qu’on oublie parfois de revenir à la question la plus élémentaire : remplissent-elles encore leur mission de la meilleure façon possible?
Après mûre réflexion et plusieurs recherches, force est de constater que la gestion de l’offre mérite précisément ce genre d’examen.
Vous n’êtes probablement pas sans savoir qu’au Québec, particulièrement, la remettre en question est souvent interprétée comme une attaque contre les agriculteurs, alors que ce devrait être exactement l’inverse. Si notre objectif premier est de protéger ceux qui produisent notre lait, nos œufs et notre volaille, nous devrions être capables d’examiner froidement le système qui les encadre et de nous demander si certaines règles conçues il y a plus d’un demi-siècle ne commencent pas à produire des effets contraires à ceux recherchés.
Il ne s’agit pas de prétendre que la gestion de l’offre est un échec. Ce serait faux. Elle a permis de stabiliser les revenus, de réduire la violence de certaines fluctuations de prix, de mieux faire correspondre la production à la demande intérieure et d’offrir aux producteurs une prévisibilité que plusieurs autres secteurs agricoles leur envient.
C’est d’ailleurs précisément parce que ces avantages sont réels que le débat est intéressant. La question n’est pas de savoir si le système a déjà été utile, ni même s’il demeure utile à certains égards. Mais…
…est-il possible qu’à force de vouloir le protéger, nous ayons cessé de voir les endroits où il freine maintenant ceux qu’il devait aider?
Commençons par expliquer la gestion de l’offre comme si personne ne savait ce que c’est
Imaginez un village dans lequel on estime qu’il faut environ 100 000 litres de lait par année. On ne veut pas que les producteurs en fabriquent soudainement 150 000, provoquent un effondrement des prix, puis cessent massivement de produire l’année suivante parce qu’ils ne peuvent plus vivre de leur travail.
Le système tente donc essentiellement de prévoir la demande, de limiter la production en conséquence et de protéger suffisamment le marché intérieur pour permettre aux producteurs de recevoir un prix relativement stable.
À première vue, l’idée se tient très bien. Right?
Là où les choses se compliquent, c’est qu’un producteur ne peut pas simplement décider de produire autant qu’il est capable de produire. Il doit posséder ce qu’on appelle un quota, c’est-à-dire le droit réglementaire de produire une certaine quantité.
Prenons maintenant un exemple qui n’a absolument rien à voir avec l’agriculture.
Vous voulez ouvrir une boulangerie. Vous achetez votre bâtiment, vos fours, vos mélangeurs, vos ingrédients et vous engagez vos employés. Vous êtes prêt à commencer!
Mais avant de pouvoir vendre votre premier pain, on vous annonce que vous devez également acheter un permis extrêmement coûteux qui vous donne le droit de fabriquer, disons, 500 pains par jour.
Quelques années plus tard, votre entreprise fonctionne à merveille. Vous achetez un meilleur four, automatisez une partie de la production et découvrez que vous pourriez désormais fabriquer 700 pains pour presque le même coût qu’avant.
Excellent! Let’s make money, baby!
Attention. Problème… Vous n’avez pas automatiquement le droit de les fabriquer.
Oups.
Eh non, il vous faut maintenant trouver quelqu’un qui accepte de vous vendre le droit de produire les 200 pains supplémentaires.
C’est à peu près ici que commence le problème.
Quand être meilleur ne signifie pas pouvoir produire davantage
Dans pratiquement n’importe quelle activité économique, lorsqu’une entreprise devient plus efficace, elle cherche naturellement à prendre de l’expansion. Un restaurateur qui peut servir 200 clients plutôt que 100 agrandit sa salle. Une manufacture qui trouve une façon de produire une pièce à moindre coût tente d’en vendre davantage.
Un agriculteur qui réduit ses coûts et augmente sa productivité devrait normalement pouvoir faire exactement la même chose.
Or, dans un secteur sous gestion de l’offre, cette logique rencontre une limite très concrète : le fameux quota.
Des chercheurs de l’Université Laval ont étudié les fermes laitières québécoises et constaté qu’elles présentaient généralement une bonne efficacité technique, mais que plusieurs pourraient encore bénéficier d’importantes économies d’échelle.
En langage normal : certaines fermes pourraient réduire leur coût moyen si elles pouvaient produire davantage.
Ce n’est pas clair? Prenons deux producteurs fictifs.
Pierre produit son lait à un coût de 90 cents le litre. Jean, lui, a modernisé sa ferme, amélioré la gestion de son troupeau et investi dans de nouveaux équipements. Il produit maintenant le même litre à 75 cents.
Dans un marché normal, Jean devrait graduellement pouvoir augmenter sa production. Sa ferme utilise mieux les ressources, il produit à moindre coût et il est capable d’investir davantage.
Mais si Jean ne peut pas obtenir le quota nécessaire, son avantage reste partiellement bloqué. Il est meilleur, il peut produire davantage, mais le système lui dit essentiellement : « Pas tout de suite, mon ami! »
Et en attendant, si tu produis plus de lait que prévu, jette-le dans le drain…
Une étude publiée en 2025 dans la revue scientifique Ecological Economics, par Thomas Elliot, Benjamin Goldstein et Sylvain Charlebois, estime qu’entre 2012 et 2021, environ 6,8 milliards de litres de lait cru n’ont jamais quitté les fermes canadiennes pour être commercialisés.
Cela représenterait environ 7 % de la production totale estimée sur cette période. Sur dix ans, cela donne un ordre de grandeur moyen d’environ 680 millions de litres par année.
Soit l’équivalent de 272 piscines olympiques de lait cru ANNUELLEMENT dans les égouts!
Ça en fait, du fromage en crotte, ça, mes amis…
Attention : une partie du lait peut être détruite pour des raisons sanitaires, logistiques ou météorologiques. Le problème, c’est qu’aucune donnée canadienne ne permet d’attribuer une proportion importante des pertes aux tempêtes ou aux routes fermées.
L’étude estime les pertes canadiennes à environ 7 % de la production, alors que les pertes documentées dans des industries laitières comparables tournent généralement autour de 0,2 à 0,5 % aux États-Unis, 0,3 % en Suède, 0,5 % en Finlande et 1,8 % en Écosse.
Alors oui, il faut retrancher les pertes normales. Mais même en le faisant, il reste un écart considérable à expliquer. Et c’est précisément cet écart qui rend la question intéressante.
D’autres chercheurs ont d’ailleurs documenté un épisode particulièrement révélateur au Québec.
En octobre 2014, plus de 2 000 producteurs cherchaient à acheter du quota au prix maximal permis, alors qu’une quantité infime était disponible. Dans les conditions observées à l’époque, un producteur pouvait devoir attendre plus d’un an simplement pour obtenir suffisamment de quota pour ajouter l’équivalent de la production d’une seule vache.
Une vache…
Oui, une.
Quand on parle constamment de productivité, d’innovation et de modernisation agricole, ce genre de situation devrait au minimum nous faire réfléchir.
Agriculture et Agroalimentaire Canada a d’ailleurs reconnu que les limites de production peuvent réduire les gains associés aux économies d’échelle et décourager certains investissements dans l’innovation et la modernisation.
Ce n’est donc pas simplement une critique idéologique de gens qui n’aiment pas la gestion de l’offre. Le problème est suffisamment réel pour apparaître dans les propres analyses du gouvernement.
Pour celui qui possède le quota, c’est un actif. Pour celui qui arrive, c’est un mur.
C’est probablement ici que la gestion de l’offre devient la plus difficile à expliquer à quelqu’un qui n’a jamais mis les pieds dans une ferme.
Imaginez maintenant un jeune de 25 ans qui veut devenir producteur laitier. Il n’a pas hérité d’une exploitation familiale. Il doit acheter ou louer des terres, trouver une ferme, financer les bâtiments, acheter ses animaux, acquérir de la machinerie, payer ses assurances, supporter les intérêts sur ses emprunts colossaux et disposer de suffisamment de liquidités pour traverser ses premières années.
Tout cela coûte déjà énormément d’argent.
On parle de plusieurs millions ici.
À cette facture vient ensuite s’ajouter le droit de produire.
En février 2026, le prix fixé au Système centralisé de vente des quotas était toujours de 24 000 $ par kg de MG/jour, soit le prix plafond québécois.
Or, une vache laitière moderne productive génère aujourd’hui autour de 1,5 kg de matière grasse par jour, selon Daniel Gobeil, président des Producteurs de lait du Québec. Historiquement, 1 kg de quota correspondait assez bien à une vache, mais la productivité a beaucoup augmenté.
Donc, comme ordre de grandeur :
1,5 kg de quota × 24 000 $ = environ 36 000 $ de quota par vache productive.
Il faut cependant présenter ce montant de 36 000 $ comme une approximation, et non comme un tarif officiel « par vache ».
Une vache moins productive peut nécessiter l’équivalent de 1,2 ou 1,3 kg de quota, tandis qu’une excellente vache peut dépasser 1,5 kg.
On parlerait donc grossièrement de 29 000 $ à 36 000 $ et plus de quota par vache, selon sa production.
Une vache peut donc coûter quelques milliers de dollars, mais le simple droit réglementaire de produire le lait qu’elle est capable de fournir peut représenter autour de 36 000 $ par tête.
Allô, la facture!
« Bienvenue dans le monde agricole, mon petit, mais laisse-moi te saigner avant… »
C’est là que le quota change complètement de visage selon la personne qui le regarde.
Pour le gros producteur installé depuis longtemps, proche des lobbys agricoles et de l’UPA, il s’agit d’un actif précieux qui fait partie du patrimoine et de la mainmise de son entreprise sur le marché.
Pour le jeune qui veut entrer dans le secteur, il s’agit d’une dépense supplémentaire, voire d’une barrière majeure, avant même qu’un seul dollar ait été investi dans l’acquisition de son entreprise ou dans l’amélioration réelle de sa petite production existante.
N’est-ce pas ce qu’on appelle, dans le jargon entrepreneurial, une forme de concurrence déloyale?
Et qui plus est, défendue par le gouvernement?
Le Parlement canadien a d’ailleurs reconnu que le prix des quotas constitue un obstacle pour la relève agricole, au point où différentes provinces et organisations ont créé des programmes particuliers pour aider les nouveaux producteurs à obtenir du quota ou du financement.
La contradiction est difficile à manquer, vous l’admettrez : nous créons une barrière réglementaire pour protéger les gros producteurs, cette barrière devient tellement coûteuse qu’elle complique l’arrivée de nouveaux producteurs, puis nous créons d’autres programmes pour aider ces mêmes petits producteurs à franchir la barrière.
On peut défendre le système, mais il faut au moins reconnaître l’absurdité du mécanisme à l’ère moderne.
Un million investi dans une ferme n’a pas toujours le même effet
Il y a également une question d’utilisation du capital qui mérite beaucoup plus d’attention.
Prenons encore un exemple simple.
Un producteur dispose d’une capacité d’investissement de 500 000 dollars. Avec cet argent, il pourrait améliorer sa ventilation, installer un robot de traite, rénover son étable, acheter de meilleures terres, améliorer le confort des animaux ou investir dans une technologie qui réduit ses coûts.
Chacun de ces investissements pourrait rendre sa ferme plus productive.
Maintenant, imaginons qu’une part importante de ces 500 000 dollars doive plutôt servir à acheter du quota.
Ce quota a évidemment une valeur économique, puisque sans lui, le producteur ne peut pas vendre la production supplémentaire.
Mais il ne rend pas la vache plus productive, ne réduit pas sa consommation d’énergie, n’améliore pas les bâtiments et ne diminue aucun coût physique de production.
Autrement dit, une partie du capital disponible est dirigée vers le droit de produire plutôt que vers la capacité de produire mieux.
Et cette nuance est fondamentale.
À l’échelle d’une ferme, cela peut signifier davantage d’endettement.
À l’échelle d’une industrie entière, cela soulève une question beaucoup plus vertigineuse : quelle portion de notre capital agricole est immobilisée dans la valeur réglementaire du système plutôt que dans l’innovation, les équipements et la croissance?
Et si on empêchait une partie de notre agriculture de découvrir jusqu’où elle pourrait aller?
La gestion de l’offre est essentiellement organisée autour de la demande canadienne. On tente de produire ce que le marché intérieur devrait consommer, avec relativement peu de surplus.
C’est logique si notre priorité absolue est la stabilité.
Mais ce modèle est beaucoup moins naturel lorsqu’on parle de croissance.
Imaginez une entreprise québécoise qui développe un fromage exceptionnel et découvre soudainement une forte demande en Asie ou en Europe.
Elle pourrait vouloir doubler sa production, trouver de nouveaux partenaires et conquérir de nouveaux marchés. Le transformateur peut être prêt. Les clients peuvent être là. Les producteurs peuvent avoir la capacité technique de fournir davantage de lait.
Mais toute la chaîne demeure encadrée par un système qui a été conçu d’abord pour équilibrer le marché intérieur, et non pour permettre une expansion rapide lorsque de nouvelles occasions apparaissent.
C’est là qu’on doit faire attention à une idée reçue : protéger une industrie contre la concurrence ne signifie pas nécessairement maximiser son potentiel face à cette concurrence.
Une étude publiée dans la Canadian Journal of Agricultural Economics a justement modélisé différents scénarios de libéralisation.
Les résultats sont intéressants parce qu’ils ne racontent pas une histoire unique.
Si les coûts canadiens restent élevés, une ouverture importante du marché pourrait effectivement faire mal aux producteurs.
En revanche, dans des scénarios où les producteurs réussissent à exploiter davantage les économies d’échelle et à réduire leurs coûts, le Canada pourrait devenir beaucoup plus présent sur les marchés d’exportation.
Cela soulève donc automatiquement la question suivante :
Et si certains producteurs canadiens étaient capables de devenir beaucoup plus gros, plus efficaces et plus compétitifs qu’on ne le pense, mais qu’on ne leur donnait simplement jamais l’occasion de le démontrer?
Chaque accord commercial nous rappelle aussi la fragilité du modèle
La gestion de l’offre pose également un problème particulier lorsque le Canada négocie des accords commerciaux.
Prenons encore un exemple facile à comprendre.
Vous possédez un commerce protégé de la concurrence, et cette protection donne une grande valeur à votre permis d’exploitation.
Un jour, le gouvernement décide de laisser entrer davantage de concurrents étrangers. Votre commerce continue d’exister, mais votre avantage est légèrement réduit et la valeur économique de votre permis peut en souffrir.
C’est essentiellement ce qui se passe lorsque le Canada accorde de nouvelles parts de marché à des produits étrangers dans des secteurs sous gestion de l’offre.
Voilà pourquoi Ottawa a prévu plusieurs milliards de dollars en compensations pour les producteurs à la suite d’accords commerciaux comme l’AECG, le PTPGP et l’ACEUM.
Encore une fois, ces compensations sont compréhensibles.
Si le gouvernement modifie les règles après avoir encouragé les producteurs à investir selon l’ancien système, il doit assumer une partie des conséquences.
Mais regardons la mécanique dans son ensemble.
L’État crée un système de rareté. Cette rareté donne une grande valeur au quota. Les producteurs empruntent et investissent en fonction de cette valeur.
Puis, lorsque l’État modifie légèrement l’accès au marché pour signer un accord commercial, il doit compenser les producteurs pour les pertes créées par la diminution de la protection.
À un certain moment, on peut légitimement se demander si nous n’avons pas construit une machine réglementaire extrêmement complexe qui exige ensuite toujours davantage d’interventions pour maintenir son équilibre.
Non, cela ne veut pas dire que la gestion de l’offre est mauvaise
C’est précisément ici qu’il faut nuancer.
La gestion de l’offre procure une réelle stabilité aux producteurs. Elle limite les épisodes de surproduction. Elle réduit leur exposition à certaines fluctuations brutales des marchés mondiaux. Elle leur permet de mieux prévoir leurs revenus et offre une certaine sécurité alimentaire intérieure.
Ces avantages sont importants. On ne peut pas le nier.
Mais aucune politique publique ne devrait être évaluée uniquement en regardant ce qu’elle réussit.
Imaginez une voiture extrêmement sécuritaire, fiable et confortable, mais qui consomme trois fois plus d’essence qu’un modèle moderne et dont les pièces deviennent de plus en plus difficiles à trouver.
Dire qu’elle possède des qualités ne répond pas à la question de savoir si on devrait encore construire exactement la même voiture aujourd’hui.
C’est un peu la réflexion que nous devrions avoir avec la gestion de l’offre.
Le système peut avoir été très utile, il peut encore comporter des avantages et certaines de ses composantes peuvent malgré tout être devenues dépassées.
Ces trois affirmations peuvent être vraies en même temps.
Le faux choix qu’on nous présente depuis trop longtemps
Le débat sur la gestion de l’offre est malheureusement souvent présenté comme un choix entre deux caricatures.
D’un côté, il faudrait préserver le système pratiquement tel quel, sans quoi nous abandonnerions nos agriculteurs aux méchantes multinationales américaines et à une concurrence complètement déréglementée.
De l’autre, il faudrait tout abolir, ouvrir complètement les frontières et laisser le marché décider seul qui survit.
Pourquoi faudrait-il choisir entre ces deux extrêmes?
Il existe une quantité énorme d’options entre les deux.
On pourrait faciliter davantage l’accès aux quotas pour la relève, assouplir certaines limites d’expansion, revoir progressivement la façon dont leur valeur est capitalisée, permettre davantage de croissance aux producteurs les plus efficaces, encourager certaines productions destinées uniquement à l’exportation ou créer des mécanismes de transition suffisamment longs pour protéger ceux qui ont investi sous l’ancien régime.
L’OCDE recommande d’ailleurs depuis plusieurs années au Canada de réduire progressivement certaines rigidités afin d’améliorer l’innovation, l’efficacité et la capacité du secteur à réagir aux marchés mondialisés.
Une réforme n’est pas nécessairement une abolition. Il faut en être conscient.
Protéger les agriculteurs ne signifie pas protéger chaque règle existante.
La vraie question
La gestion de l’offre canadienne remonte essentiellement aux années 1970, avant même le véritable début de la mondialisation.
Depuis, l’agriculture s’est transformée de façon spectaculaire. Les fermes sont plus technologiques, les robots de traite se sont multipliés, la génétique animale s’est améliorée, les systèmes informatiques permettent maintenant de suivre presque chaque variable d’un troupeau en temps réel, et nos producteurs sont capables d’atteindre des niveaux de productivité qu’on n’aurait même pas imaginés au moment où ce système a été construit, lorsque les tracteurs n’avaient même pas de cabine.
Pourtant, nous continuons parfois de parler de son cadre réglementaire comme s’il était dangereux de toucher à une seule pièce.
C’est peut-être là que nous nous trompons.
La meilleure façon de défendre nos producteurs n’est pas de leur garantir que le modèle actuel ne changera jamais.
C’est de nous assurer que les règles leur permettent encore de s’adapter, d’investir, d’innover et de transmettre leurs entreprises à une nouvelle génération.
T’sais, dans le monde moderne, là?
Si un jeune compétent veut entrer dans l’industrie, il ne devrait pas être inutilement bloqué par une barrière réglementaire gigantesque.
Si un producteur devient plus efficace, il devrait pouvoir profiter raisonnablement de cette efficacité.
Si une ferme veut investir davantage dans la technologie plutôt que dans la valeur d’un droit administratif, nous devrions nous demander comment faciliter ce choix.
Et si certains de nos producteurs ont le potentiel de conquérir de nouveaux marchés, nous devrions au moins vérifier si notre propre système ne les retient pas.
Après plus d’un demi-siècle, la question mérite donc d’être posée sans caricature et sans accusation :
Protège-t-on encore nos agriculteurs, ou commence-t-on surtout à protéger un modèle auquel nous nous sommes tellement habitués que nous n’osons plus vérifier s’il est toujours le meilleur?
Parce qu’un système peut avoir très bien fonctionné hier et commencer à devenir contre-productif demain.
Et le véritable danger n’est peut-être pas de le réformer.
Le véritable danger serait de s’y accrocher assez longtemps pour que ceux qu’il devait protéger soient les derniers à pouvoir évoluer.
SOURCES
Singbo, Alphonse & Bruno Larue — Université Laval
Étude sur l’efficacité, la productivité et les économies d’échelle des fermes laitières québécoises.
Consulter l’étude
Bruno Larue, Alphonse Singbo & Sébastien Pouliot
Étude sur les rigidités de production, les quotas et les freins à l’expansion des fermes québécoises.
Consulter l’étude
Rebecca Elskamp & Getu Hailu — University of Guelph
Étude sur l’effet des règles de quotas sur leur transfert entre producteurs.
Consulter l’étude
Richard R. Barichello, James Vercammen & Benjamin Zammit-Maempel — University of British Columbia
Analyse du quota laitier comme actif financier.
Consulter l’étude
Brennan A. McLachlan — University of Victoria
Étude sur la réforme de la gestion de l’offre et son potentiel d’exportation.
Consulter l’étude
Agriculture et Agroalimentaire Canada
Évaluation des effets des quotas sur l’investissement, l’innovation et les économies d’échelle.
Chambre des communes du Canada
Rapport sur la relève agricole et le coût des quotas comme obstacle à l’établissement.
OCDE — Évaluation des politiques agricoles 2025
Analyse des effets de la gestion de l’offre sur l’efficacité, l’innovation et l’adaptation au marché.
Agriculture et Agroalimentaire Canada
Données sur les compensations versées aux secteurs sous gestion de l’offre après des accords commerciaux.
Thomas Elliot, Benjamin Goldstein & Sylvain Charlebois — Ecological Economics (2025)
Étude estimant les surplus de lait non commercialisés au Canada ainsi que leur coût économique et environnemental.
Consulter l’étude
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