Le Danemark, le Groenland et les États-Unis viennent de conclure une nouvelle entente de défense qui accroît considérablement les possibilités militaires américaines dans l’Arctique. Washington gagne en accès et en capacité opérationnelle, tandis que Copenhague et Nuuk obtiennent noir sur blanc la reconnaissance de la souveraineté du Royaume du Danemark et du droit des Groenlandais à l’autodétermination.
Le Groenland ne devient pas américain. Mais les États-Unis pourront y faire beaucoup plus de choses. C’est probablement la façon la plus simple de résumer l’accord conclu le 22 septembre entre le Danemark, le Groenland et les États-Unis, qui modernise le cadre militaire établi en 1951 et l’adapte à un Arctique redevenu un espace central de compétition stratégique.
Le préambule commence d’ailleurs par une précision politiquement importante. Les trois parties réaffirment la souveraineté et l’intégrité territoriale du Royaume du Danemark, tout en reconnaissant les Groenlandais comme un peuple disposant du droit à l’autodétermination. Le texte rappelle également que la procédure pouvant mener à l’indépendance du Groenland demeure celle prévue par la loi groenlandaise sur l’autonomie de 2009.
Autrement dit, il ne s’agit ni d’une vente du Groenland ni d’un transfert de souveraineté aux États-Unis. Washington obtient plutôt ce qui compte concrètement pour une puissance militaire : davantage de liberté opérationnelle sur un territoire stratégiquement situé entre l’Amérique du Nord, l’Europe et l’Arctique. Le compromis porte donc moins sur la propriété du territoire que sur son utilisation militaire.
Une présence américaine considérablement renforcée
L’accord autorise d’abord les États-Unis à moderniser et agrandir leurs activités à la Pituffik Space Base, l’ancienne base de Thulé. Deux nouvelles zones de défense pourront également être établies à Narsarsuaq, dans le sud du Groenland, et à Mestersvig, sur la côte est. Les modalités techniques devront cependant être approuvées conjointement par les parties.
Washington pourra aussi demander l’établissement d’autres zones militaires. Contrairement à ce que pourrait laisser croire une lecture rapide de l’entente, les Américains ne disposent toutefois pas d’un droit unilatéral leur permettant d’installer une base où bon leur semble. Toute nouvelle zone doit faire l’objet d’une proposition, de consultations et, ultimement, d’un accord mutuel entre les parties.
Les droits de déplacement américains sont néanmoins très larges. L’article VI de l’accord autorise les aéronefs américains à survoler et à utiliser le territoire groenlandais et permet aux bâtiments publics américains de circuler dans les eaux territoriales. Le texte prévoit également un accès sous-marin à ces eaux, sauf restrictions déterminées conjointement par les parties.
L’accord mentionne aussi explicitement le projet américain de défense antimissile Golden Dome. Le préambule reconnaît l’intérêt commun à permettre aux États-Unis l’accès militaire nécessaire à la défense du Groenland, du territoire de l’OTAN et du continent américain, y compris dans le cadre de l’établissement éventuel de ce système. Le document ne précise toutefois pas quelles installations seraient concrètement déployées sur l’île.
L’Arctique se referme aux puissances rivales
Une autre partie du texte mérite peut-être autant d’attention que les nouvelles bases américaines. Aucun État extérieur à l’OTAN ne pourra établir au Groenland d’installation militaire permanente, avec ou sans personnel, ni y maintenir durablement des forces militaires, à moins que les parties à l’accord n’en décident autrement.
Les investissements étrangers sont également placés sous surveillance. Les investisseurs provenant d’États qui ne sont ni membres de l’OTAN, ni partenaires de l’Alliance, ni membres de l’Union européenne pourront être empêchés de prendre le contrôle ou d’acquérir une influence importante dans certains secteurs sensibles, notamment les infrastructures critiques et l’exploitation des ressources naturelles, lorsqu’un risque pour la sécurité nationale est identifié.
Le texte ne transforme donc pas seulement le dispositif militaire groenlandais. Il inscrit plus profondément le territoire dans l’architecture stratégique occidentale. L’accord évoque lui-même les risques associés à l’activité militaire croissante et à l’intérêt stratégique d’« adversaires » dans l’Arctique, sans toutefois identifier nommément ces États dans les dispositions concernées.
Nuuk obtient néanmoins certaines garanties économiques. Les États-Unis s’engagent à attribuer, dans toute la mesure du possible, les contrats liés à la construction, à l’entretien et aux services des zones de défense à des entreprises groenlandaises, en fonction de leurs capacités. L’exercice des nouveaux droits militaires doit aussi tenir compte de la société groenlandaise, notamment de la chasse, de la pêche et des activités traditionnelles.
Un accord conçu pour durer
L’une des dispositions les plus significatives se trouve presque à la fin du document : l’accord ne comporte aucune date d’expiration et ne pourra être modifié que par consentement mutuel. Cette permanence est assumée dès le préambule, qui présente explicitement l’objectif de renforcer le caractère durable des arrangements de défense liant les trois gouvernements.
Même une éventuelle indépendance groenlandaise ne ferait pas automatiquement disparaître cette architecture. L’accord prévoit que, si le Groenland devient un État indépendant, Copenhague et Nuuk devront s’assurer que celui-ci demeure dans l’OTAN ou demande à y adhérer si nécessaire et reprenne les droits et obligations contenus dans l’entente de défense.
Le résultat est donc assez particulier. Washington obtient une présence militaire potentiellement beaucoup plus importante sans obtenir la souveraineté qu’il avait été question d’acquérir dans le débat public. Le Danemark, de son côté, accepte l’approfondissement de la présence américaine tout en faisant inscrire explicitement dans le même document la souveraineté du Royaume et l’autodétermination groenlandaise.
Mot de l’éditeur — La géographie finit toujours par revenir
Pour ceux qui nous lisent régulièrement, il est difficile de ne pas voir dans cet accord une nouvelle illustration du néoréalisme en relations internationales. Les États peuvent invoquer les valeurs communes, l’amitié historique et la coopération internationale; leur comportement demeure néanmoins fortement structuré par la géographie, la puissance militaire, les alliances et leur perception des menaces.
Du point de vue danois, l’objectif n’était vraisemblablement pas d’empêcher toute présence américaine au Groenland. Cette présence est institutionnalisée depuis l’accord de défense de 1951. L’enjeu consistait plutôt à conserver un cadre dans lequel l’augmentation de cette présence demeure compatible avec la souveraineté du Royaume du Danemark, l’autodétermination des Groenlandais et l’appartenance du territoire à l’architecture de sécurité de l’OTAN.
Dans cette lecture, Copenhague transforme essentiellement ce qu’elle ne peut ignorer, l’importance militaire américaine dans l’Arctique, en un arrangement institutionnel où elle conserve un droit de regard et où Nuuk demeure partie prenante. Washington obtient davantage d’accès; le Danemark et le Groenland conservent le cadre politique et juridique dans lequel cet accès peut s’exercer.
C’est moins spectaculaire qu’une bataille de drapeaux ou qu’un changement de frontière sur une carte. Mais en relations internationales, ce sont souvent ces arrangements beaucoup moins théâtraux qui révèlent le mieux comment fonctionne réellement la puissance.
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